Актуальное

Продолжительный альянс. Долгосрочное партнерство и «длинные» деньги

Взаимное притяжение государства и бизнеса в условиях негласной инвестиционной реформы в отдельных российских регионах привело в действие мощную машину государственно-частного партнерства.

В России, как и в международной практике, начало формирования системы ГЧП было положено в области крупных инфраструктурных проектов. Отличаются они высокой капиталоемкостью, длительными сроками окупаемости и возврата вложенных инвестиций. Долгосрочные инфраструктурные проекты требуют привлечения дефицитных «длинных» денег. А они лежат либо в государственных фондах, либо в банках, готовых выдавать их под госгарантии.

По примеру Британии

ВодоканалПодготовка соответствующей законодательной базы и создание инструментария ГЧП в виде инвестфонда или действующей концессионной модели придали некоторую осмысленность процессу сращения частного и государственного капитала, происходящему в последние годы в России. И помогли ему воплотиться в рамках конкретных проектов.

Если обратиться к мировому опыту привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты, то существует две основные модели – английская и французская. Английская подразумевает, в первую очередь, приватизацию, французская основана на арендных отношениях и концессии. Разумеется, окончательное решение должен принимать город как собственник.
На региональном уровне в Санкт-Петербурге пока больше приживается французская модель – все стратегически важные активы находятся в собственности государства. Но при этом они могут быть переданы в частные руки для эксплуатации и развития.

Обоюдный интерес российских чиновников федерального и регионального уровней и частных инвесторов подогревается, с одной стороны, курсом Кремля на развитие ГЧП, обеспеченным Инвестиционным фондом Минэкономразвития, с другой – созданием правовой среды для взаимовыгодного партнерства.
Таким образом, внедрение схем софинансирования сулило местным бюджетам немалые федеральные вливания. А частным инвесторам – легитимное проникновение бизнеса в сферы государственного регулирования, под государственные же гарантии. Частный бизнес, реализуя масштабные стратегические проекты с существенным операционным риском, получает от государства режим особого благоприятствования и компенсации в виде налоговых и других преференций. В свою очередь государство, заручившись финансовыми вливаниями внебюджетных средств, получает надежный инструмент для эффективной реализации общегосударственных социально значимых задач.
Однако представители бизнеса пока не спешат положительно оценивать перспективы альянса с государством – такой альянс им пока не выгоден.

– Закон не учитывает интересы инфраструктурных инвесторов, – считает управляющий партнер международной юридической компании DLA Piper в Петербурге Ольга ЛИТВИНОВА. – Инфраструктурный инвестор, построивший, к примеру, дорогу, в случае возникших проблем остается с одним лишь концессионным соглашением на руках. А ведь в соглашениях, которые сейчас предлагается заключать бизнесу с государством, содержится более двадцати оснований для расторжения! Получается, что гарантий стабильности сотрудничества нет.
К тому же бизнесмены видят явный недостаток существующей системы ГЧП и в том, что большие затраты на участие в конкурсах и тендерах могут себя не окупить. Ведь практически каждый крупный проект уникален. А, следовательно, в случае неудачи на тендере компания вряд ли сможет применить полученный опыт на других конкурсах.

Региональные проекты

Западный скоростной диаметрВ развитие ФЗ «О концессионных соглашениях», принятого в 2005 году, правительство Санкт-Петербурга приняло городской закон, который предусматривает различные формы таких соглашений. В Петербурге, являющемся одним из лидеров  экономического роста в России, правоустанавливающим ядром механизма ГЧП послужил закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», принятый в январе 2007 года. Именно на этом юридическом поле ведется урегулирование отношений власти и бизнес-структур, реализующих совместные инвестиционные проекты государственного и стратегического уровня.

$6,3 млрд составил объем иностранных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга в 2007 году, согласно данным КЭРППиТ.
Это в 9 раз больше по сравнению с уровнем 2003 года.

Северную столицу без преувеличения можно считать самым активным сторонником этой схемы привлечения инвестиций.
Первый шаг к ГЧП сделал Петербург в 2003 году, поддержав разработанную ГУП «Водоканал СПб» схему завершения строительства ЮЗОС. Вторым шагом к ГЧП стал совместный проект ОАО «Газпром» и правительства Санкт-Петербурга по реконструкции силами ООО«Петербургтеплоэнерго» котельных и наружных тепловых сетей Петроградского района.

С помощью механизма ГЧП была построена и введена в строй тепломагистраль от Северо-Западной ТЭЦ к Приморской котельной. Ведется строительство Юго-Западной ТЭЦ и ТЭЦ «Парнас». Сегодня форма ГЧП используется при реализации городских проектов строительства Надземного экспресса, а проекты строительства Западного скоростного диаметра и Орловского тоннеля получили поддержку Правительства РФ и софинансирование из Инвестиционного фонда Минэкономразвития.

О ходе реализации проектов в Санкт-Петербурге и планах на ближайшую перспективу рассказал на пресс-конференции, посвященной проведению Дня строителя, вице-губернатор Александр ВАХМИСТРОВ:
– Говоря о развитии проектов с участием форм государственно-частного партнерства, следует отметить, что этот подход является весьма прогрессивным. Всем известно, что Петербург является единственным городом в России, который прошел уже целый ряд проектов и конкурсных процедур по этой схеме. Это, в первую очередь, Западный скоростной диаметр, по которому в 2008 году будет закрыто финансирование контракта, и мы будем получать деньги для реализации этого проекта по линии Инвестиционного фонда.

Пока город отстаивал свои позиции на федеральном уровне, первая очередь ЗСД уже практически завершилась: в октябре будет открыт участок от Пулковского шоссе до Краснопутиловской улицы, с заходом в 3-й, 4-й районы порта. С вводом в строй ЗСД нам удастся переориентировать всё грузовое движение из порта на эту готовую трассу, вывести на кольцо и с кольца на радиальные, федеральные трассы – Мурманскую, Московскую, Киевскую и др.

Дальнейшая реализация проекта ЗСД будет осуществляться на условиях концессии, со сроком окончания 2012–2013 гг.
Строго по графику идут проекты строительства Орловского тоннеля в рамках ГЧП. Идет разработка документации для проведения инвестиционных конкурсов еще по двум проектам – реконструкции аэропорта «Пулково» и строительству линии «Надземного экспресса».
Следующий шаг в развитии системы ГЧП в Санкт-Петербурге – это партнерство с частным бизнесом в области строительства инженерной инфраструктуры.
Правительством города в июле 2008 г. принято постановление «О порядке привлечения средств инвесторов» для работы в южных районах города (в Пушкинском, Колпинском районах) по созданию новых мощностей по водоподготовке и по водоотведению, очистных сооружений в рамках ГЧП».

Бизнес и власть

ВодоканалМнения по поводу внедрения новых форм экономических взаимоотношений между государством и частным сектором у чиновников Смольного и представителей строительного бизнеса существенно разнятся.
Проанализировать положительные и отрицательные моменты самой идеи привлечения средств инвесторов в традиционно государственные сферы и госмонополии мы попросили заместителя председателя КЭИО Андрея СОРОЧИНСКОГО.
– Проекты в рамках ГЧП и концессионных соглашений представляют собой новый механизм, позволяющий привлечь частные средства в развитие коммунальной и транспортной инфраструктуры города.
К плюсам ГЧП относится в первую очередь то, что при их реализации не требуется крупных единовременных инвестиций за счет ассигнований из бюджета города на строительство или реконструкцию головных источников инженерного обеспечения и магистральных сетей инженерно-технического обеспечения. Это способствует увеличению сроков реализации иных проектов по адресной инвестиционной программе, финансируемой из бюджета Петербурга, что очень важно при нынешних серьезных объемах капиталовложений.
То же относится к вложению средств государственных унитарных предприятий, чья деятельность и ценообразование регулируется государством – ГУП ТЭК, ГУП «Водоканал». Поиск источников финансирования проектов по развитию коммунальной инфраструктуры из бюджетов этих предприятий привел бы к увеличению тарифов и платы за подключение, которые должны иметь некоторый предел с точки зрения социальной доступности и доступности для девелоперов и застройщиков.
Второй плюс состоит в том, что эти проекты реализуют право собственности Санкт-Петербурга на все реконструируемые или вновь построенные головные сооружения и магистральные сети, которые будут являться объектами концессионного соглашения. При длительном сроке эксплуатации в течение 20–30 лет все эксплуатационные и строительные риски перекладываются на концессионера, в то же время у него не будет права отчуждения объекта или передачи в залог.
Концессионное соглашение предполагает проектирование и строительство объектов в соответствии с новейшими технологическими решениями и достижениями в области коммунальной инфраструктуры, новейшими стандартами в сфере управления коммунальными структурами.
Это тоже чрезвычайно важный плюс при реализации концессионных соглашений.
В числе минусов я бы отметил отсутствие в течение долгого времени нормативно-правовой базы, регламентирующей реализацию проектов ГЧП. Если бы правовое обеспечение появилось в городе раньше на 2–3 года, был бы дан старт более крупным проектам ГЧП, которые способны принести серьезный результат.
Еще один минус формата ГЧП – недостаточно четко регламентировано законодательство, касающееся вопросов предоставления земельных участков и прав проектирования при строительстве линейных объектов технического обеспечения. Это тоже существенно ограничивает сегодня реализацию программ, связанных с развитием коммунальной инфраструктуры.
Узкие места, конечно, есть – например, транзакционные издержки, связанные с длительными согласованиями ряда ведомств, но «острых углов» и существенных рисков я не вижу.

Нонна ЦАЙ

Мнение специалиста

Директор НКО «Союзпетрострой – Стандарт»,
старший научный сотрудник Института проблем регионального развития РАН
к.э.н.
Евгений Каплан:

– В классическом экономическом смысле ГЧП – это такие формы взаимодействия государства и бизнеса, когда две стороны на паритетных началах вкладывают средства.
Проекты строительства Орловского тоннеля, ЗСД, Надземного экспресса, строго говоря, не являются формой государственно-частного партнерства, это концессия.
Объекты недвижимости попадают в распоряжение инвестора на определенный срок, 20–25 лет, в течение которого он должен окупить свои вложения.

Самая эффективная форма частно-государственного партнерства – это создание благоприятной институциональной среды для реализации востребованных бизнесом и населением инвестиционных проектов.
Так, очень нужным городу проектом, на мой взгляд, может стать строительство платного дублера перегруженного Приозерского шоссе. Неизвестно, что мешает нашим федеральным законодателям выпустить закон о платных дорогах. Есть инвесторы, есть проекты, но закона нет.
Возможностей для эффективного партнерства много. Нужно только внимательнее относиться к запросам бизнеса.

Справка:

Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) появился в начале 90-х гг. XX века и связан, главным образом, с британской моделью ГЧП.
В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о так называемой «частной финансовой инициативе» (Private Finance Initiative – PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть PFI состояла в передаче частному сектору функции финансирования объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности.
Кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса.

Другие материалы по теме