Актуальное

“Памятник – точка напряжения”. Новые законодательные рамки

Тема охраны объектов культуры в России сильно политизирована, утверждают чиновники. И проблемы в большей степени связаны не с законодательной базой, а с классовой борьбой. Градозащитники утверждают, что их претензии находятся в юридической плоскости.

В России самое жесткое законодательство в области охраны объектов культурного наследия, утверждает руководитель департамента­ культуры правительства Москвы­ Александр КИБОВСКИЙ. Базовый федеральный закон по охране памятников, принятый в 2002 году, разрабатывался с 1994 года и поэтому является отражением советской вертикальной административной системы в которой отсутствовала частная собственность.

Исходя из этого, документ формировался с позиций приоритета охраны памятников над всеми другими нормами, включая имущественные. «Поэтому наш закон, как никакой другой в Европе, имеет прямые нормы регулирования, доходящие до мелочей. Региональной власти делегировано немного полномочий, в основном разъяснительного и регламентного характера», – пояснил Александр Кибовский.

Но времена меняются. Собственники ставят под сомнение незыблемость превалирования закона охраны памятников. В последнее время инвесторы все чаще обращаются в суд для защиты своих интересов, оспаривая «первородство» охранного законодательства перед конституционным правом на частную собственность. По сути, в судах сталкиваются две равноправные с точки зрения Конституции юридические нормы – право на частную собственность и право на распоряжение своим имуществом и норма Конституции, которая гарантирует защиту культурного наследия. Здесь проходит, можно сказать, линия фронта.

РЕВОЛЮЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ

В 2015 году вступил в силу № 315-ФЗ, содержащий поправки к № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Фактически это новая редакция базового закона. Документ вызвал очень резкую реакцию со стороны профессионалов.

«Специалисты в шоке от документа. На местах не могут воспринять текст этого закона», – комментирует поправки доцент кафедры гражданского права юридического факультета СПбГУ Мария АЛЕКСАН ДРОВА.

Появилась новая норма – если в договоре по распоряжению объектом культурного наследия не согласовано одно из существенных условий, эта сделка ничтожна. «Получается, что любая сделка с недвижимостью, касающаяся объектов культурного наследия, находится под угрозой признания ее недействительной впоследствии. Когда инвесторы это осознают, они к памятникам близко не подойдут – эту норму нужно менять», – убеждена юрист.

У органов охраны памятников этот документ вызывает не меньше вопросов. От разработчиков ожидали упрощения некоторых процедур, а получили – наоборот.

Санкт-Петербург очень сильно отличается от Москвы в подходах к охране и даже в понимании нового закона, говорит председатель комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры администрации Санкт-Петербурга Сергей МАКАРОВ. Теперь комитету предстоит перестраивать годами отработанную практику. Например, в части нового порядка заключения охранных обязательств.

«Наша система оформления этих обязательств была оптимальной, поскольку позволяла максимально учесть интересы обеих сторон – государства и собственника,– пояснил глава КГИОП СПб. – Собственник, расписываясь под документом, под планом работ, которые он обязуется выполнить на объекте, понимал последствия своих действий. Если он отказывался, на него подавали иск в суд о принуждении к заключению охранных обязательств. И суды практически всегда удовлетворяли иск. На сегодня ко митетом подписано около 12 000 охранных обязательств. Пока не утверждена форма нового охранного обязательства, подписанные договоры остаются в силе, а заключение новых соглашений заморожено».

Руководитель департамента культуры правительства Москвы не разделяет мнения Сергея Макарова, тем самым подтверждая его слова о разнице в подходах. Он считает, что это отжившая норма, проще перечислить в законе все требования к инвестору и сделать эту норму прямого действия.

Идея осуществлять контроль за всем, что происходит с памятником, неплохая, но она доведена до абсурда

Вместе с тем оба руководителя единодушны в том, что необходимо дифференцированно подходить к историко-культурным экспертизам. Нововведения обострили эту тему – теперь экспертиза требуется на любые работы в доме-памятнике, в том числе на проектную документацию по перепланировке квартиры.

Сама по себе идея, может быть и неплохая – осуществлять контроль за всем, что происходит с памятником, но она доведена до абсурда, считает Сергей Макаров. В Санкт-Петербурге эта норма создала огромные проблемы для обеих сторон. КГИОП завален заявками. Впрочем, экспертам, которых всего три на весь город (речь идет о государственных экспертах. – Прим. ред.), это оказалось на руку – с ростом спроса они взвинтили цены. За перенос стенки в квартире, в которой может и не быть предметов охраны, требуют от 500 000 рублей.

По мнению главы КГИОП СПб, нужно изменить суть документа – эксперт должен формулировать только вывод: это объект культурного наследия или не объект. А вопросы предметов охраны решать в более свободном режиме. Пока же экспертизу пишут как роман – в нескольких томах.

Какая ситуация сейчас? Если эксперт, перечисляя в справке предметы охраны, отказывается идти на диалог, у КГИОП нет возможности перевести объект из статуса выявленного памятника в другой. А это самое непродуктивное положение – в нем с объектом ничего нельзя делать.

Московская власть отреагировала оперативно. Там тоже экспертные заключения были более пяти томов, сегодня – два листа. «Когда столкнулись с тем, что эксперты стали заламывать цены, мы усилили это подразделение – у нас есть специальный ГУП, есть утвержденные госрасценки на проведение экспертизы, мы разработали и ввели форму экспертного акта. В ГУП может обратиться любой. Слышал, что и из Петербурга туда стали обращаться»,– рассказал Александр Кибовский.

РАЗРУШИТЕЛЬНЫЙ СТАТУС

По словам Сергея Макарова, пока еще есть инвесторы, желающие вложиться в памятники. Однако их настораживает и очень сильно сдерживает регулирование, направленное на ужесточение. Свой вклад вносят и региональные законодатели.

Например, статус «историческое здание» (объекты, которые построены до 1917 года, а в пригородных районах – до 1957 года) стал хуже, чем «памятник», поскольку, согласно петербургскому закону № 820, с ним ничего нельзя делать, в его сторону инвестору даже смотреть противопоказано. Глава КГИОП считает, что эти объекты необходимо ранжировать – часть признать памятниками.

Интересная метаморфоза произошла и со статусом «достопримечательное место» (их в Петербурге шесть). Благодаря усилиям федерального законодателя некогда наиболее льготный режим объектов культурного наследия превратился в самый безнадежный. В городе было несколько проектов, которые предполагались к реализации на таких объектах, «все они умерли», рассказал Сергей Макаров. Если раньше режим «достопримечательное место» утверждал орган охраны памятников, то сегодня необходимо утверждать требования к градостроительным регламентам, которые потом еще должны попасть в ПЗЗ.

Также инвесторов настораживает и то, что охранное законодательство находится в противоречии с Градостроительным кодексом. С одной стороны, много говорится о том, что нужно улучшать инвестиционный климат, создавать благоприятные, приемлемые условия для частных инвестиций, с другой – не урегулирован конфликт даже между отраслевыми законами.

В поправках к № 315-ФЗ была предпринята попытка сгладить конфликт, но «еще работать и работать над этим», заметил главный инспектор в области государственной охраны объектов культурного наследия города Москвы департамента культурного наследия города Москвы Сергей МИРЗОЯН. Так, в Градостроительном кодексе наконец появилась историко-культурная экспертиза, но при этом осталась норма, запрещающая требовать любых иных согласований проектной документации, кроме госэкспертизы. «Мы запросили разъяснение – Минстрой и Минкульт поправку к закону трактуют прямо противоположно», – рассказал он.

Разночтение законов добавляет «точек напряжения». «Нормы охранного права исходят из их приоритетности, однако мы уже сталкиваемся с обратным восприятием их со стороны не только строительного комплекса, но и имущественного, органов кадастрового учета», – говорит Александр Кибовский.

Здание "Главной аптеки" на Миллионной
Здание “Главной аптеки” на Миллионной

Остаются и проблемы, связанные с ремонтом и содержанием памятников. В Градостроительном кодексе нет разграничения между реконструкцией, капремонтом, просто ремонтом, текущим содержанием. А отсюда проблемы при составлении смет, так как это разные бюджетные статьи, финансирование.

Другая тема – противоречие охранного законодательства с законом о техрегламентах безопасности зданий. «Ну не могу я в соборе Василия Блаженного второй пожарный выход прорубить! Не могу на первом этаже снять решетки ХVII века, как того требуют спецтехтребования», – пояснил Александр Кибовский.

В последней редакции закона убрали норму приоритетности. То есть, если идет разнобой в требованиях между охраной памятников и спецтехтребованиями, охранные требования выше. В связи с этим возникают большие проблемы при приспособлении исторических зданий к современным требованиям.

Он также обращает внимание и на то, что ГОСТы носят рекомендательный характер, а значит, отклонение от них ненаказуемо. Конечно, можно записать в условиях тендера, в госконтракте, что соблюдение ГОСТов обязательно, но к частному сектору это применить нельзя. «И это колоссальная проблема», нужны обязательные требования, на которые исполнители, заказчик и контролирующий орган должны опираться.

А СУДЬИ КТО…

Есть еще одна линия фронта – между судами и истцами. РФ не имеет прецедентного права. По одинаковым случаям суды выносят разное решение. Поэтому важно, как будет складываться судебная практика.

Переход гражданско-правовых отношений в административные создал дополнительные трудности с точки зрения привлечения к ответственности нарушителей, говорит Сергей Макаров. Теперь дела будут рассматривать в судах общих юрисдикций. При этом как-то так сложилось, что в этих судах часто необоснованно прекращают производство. «В 2005 году Пленум Верховного суда РФ разъяснил, что подобные дела по малозначительности прекращаться не могут, тем не менее районные суды такие решения принимают, вследствие этого правонарушители иногда уходят от ответственности», – рассказывает глава КГИОП.

«Очень много возврата протоколов идет по надуманным основаниям. Например, пишут – отсутствует такой-то документ, хотя, если внимательно посмотреть, там требуемый документ имеется», – недоумевает Сергей­ Макаров. Кроме того, административное законодательство не предусматривает право комитета обжаловать такое действие судей. В связи с этим Петербург пытается решить эту проблему через Совет Федерации РФ. «Хотелось бы изменить Кодекс административных правонарушений, чтобы у нас появилось право обжаловать и привлекать к ответственности правонарушителей», – пояснил Сергей Макаров.

В Северной столице, по его словам, отработан довольно широкий набор мер по принуждению нарушителей. Но, к сожалению, суды плохо относятся к инициативам комитета по привлечению к уголовной ответственности.

В прошлом году КГИОП подал семь исков о возбуждении уголовного дела, в этом – уже четыре. Отказ в возбуждении дела или приостановление производства в основном происходит якобы в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению к ответственности. Хотя зачастую кто это – абсолютно понятно, его даже особо не нужно искать.

Был единственный случай привлечения к уголовной ответственности – по зданию «Главной аптеки» на Миллионной. На уникальном доме времен Петра I была построена незаконная мансарда. Путем невероятных усилий удалось завести уголовное дело. В результате нарушитель получил 300 часов обязательных работ. От демонтажа мансарды он всячески увиливает, рисуя в очередной раз явно незаконный проект, но для судебных приставов это служит поводом для отсрочки разбора строения.

Исаакиевская площадь
Исаакиевская площадь

Впрочем, такая мера, как изъятие из собственности памятника, в России не лучший вариант, поскольку добавляет проблем государству по его содержанию. Как рассказал Сергей Макаров, в Петербурге в этом году было принято первое решение суда об изъятии дома Слепушкина в Колпино – «это не Пушкин, но Пушкин у Слепушкина в гостях бывал…». Дом содержался безобразным образом, собственник неоднократно заявлял, что не собирается ничего с ним делать. Это повлияло на позицию суда. «Здание в плохом состоянии, и совершенно непонятно, что с ним делать. Дом стоит на берегу реки, но за ним уже идет многоэтажная застройка, сомневаюсь, что его кто-то захочет взять в качестве загородной дачи… Может быть, удастся договориться с кем-то из застройщиков, которые работают на этой территории», – рассказал глава КГИОП.

В Москве охранные органы сталкиваются с такими же проблемами. В связи с этим Александр Кибовский предложил организовать специальное подразделение, которое бы занималось заявлениями по охране памятников – по примеру природоохранной прокуратуры.

Высказались руководители охранных ведомств и по поводу того, что региональной власти нужно больше доверять. По их мнению, федеральный закон должен устанавливать базовые принципы обращения с объектами культурного наследия, а все остальное отдавать на усмотрение субъектов РФ. Например, ту же аттестацию реставраторов.

КЛАССОВОЕ ПРОТИВОСТОЯНИЕ

В 2000-х по части охраны памятников, позиции общества и нормы права во многом совпадали. Однако со временем отношение к частной собственности нормализовалось, изменилось отношение и к проблеме охраны памятников. Остался классовый конфликт между малообеспеченными и достаточно состоятельными людьми, которые могут себе позволить приобрести памятник.

Нужно менять Кодекс административных правонарушений, чтобы у охранных органов появилось право обжаловать и привлекать к ответственности правонарушителей

Сложился устойчивый стереотип застройщика – беспринципный циничный нувориш, пытающийся все снести. И этот образ охотно тиражируется в обществе. К этому добавляется неофобия, любовь к привычной среде: сохранять – это всегда хорошо, а сносить – плохо. Людей, которые действительно ценят памятники, знают их историю, – мало. Так видит проблему и корень зла противостояния в обществе Александр Кибовский.

По его мнению, конфликты, проблемы охраны культуры лежат не столько в юридической плоскости (хотя и их достаточно), сколько в политической. В Москве есть случаи «общественного рейдерства», когда под эгидой борьбы за наследие идет вымогательство денег.

Между тем Александр Кибовский уклонился от ответа на вопрос, почему в Москве власти допустили возведение крупного монумента на Воробьевых горах – памятника князю Владимиру. Как он сам к этому относится? Эта территория имеет несколько охранных статусов, а значит, степеней защиты. В столице осталось очень мало нетронутых исторических панорам. Против решения властей подписались сотни тысяч людей. Разве этот конфликт – классовое противостояние, он не лежит в чисто юридической плоскости?

Активист движения «Живой город» Антонина ЕЛИСЕЕВА напомнила, что «строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения». Именно с этим связана их градозащитная деятельность. Да, это используют и политики. «Охрана памятников интересует, по-настоящему волнует широкий круг людей. Было бы странно, если бы к этой теме политики остались равнодушны», – признает Антонина Елисеева.

Как бы то ни было, а договариваться надо. Жесткая бескомпромиссная позиция вызывает обратный эффект. Когда нет возможности договориться, включаются нецивилизованные механизмы, а это ведет к утрате объектов культурного наследия.

Следует организовать специальное подразделение, которое бы занималось заявлениями по охране памятников – по примеру природоохранной прокуратуры

«Мне инвестор сказал – мы ваши издевательства готовы терпеть в пределах одного миллиона долларов, дальше нам проще решить по-другому… Надо понимать, что если мы не найдем компромисса, то ночью подкатит бульдозер, а потом ищи виновных. Известно, что уголовная судебная практика у нас практически не действует», – резюмировал Александр Кибовский.

Ирина Кравцова

Исследование микрорайона

Новости партнеров

Загрузка...

Смотрите также

X