Top Banner_Благотворительный_фонд_Строим_Добро

Актуальное

Российская модель агломерации. Курс на развитие территорий

Формированию городских агломераций в России препятствует отсутствие системы территориального развития. Сложившиеся экономические условия требуют новых моделей межрегионального взаимодействия и взвешенных управленческих решений.

В мире действуют две модели городской агломерации - административная и договорная
В мире действуют две модели городской агломерации – административная и договорная

В мире реализуются две модели развития городской агломерации: вертикальная или административная – китайская, горизонтальная или договорная – европейская. По мнению голландского урбаниста Маркуса АППЕНЦЕЛЛЕРА, Россия находится где-то между горизонтальной и вертикальной моделями. «Для страны подошла бы гибридная модель, «по диагонали» – сочетание элементов обеих моделей», – считает он.

Впрочем, европейская модель – это не европейский путь. Он может быть разным. Например, в Италии с 1 января 2015 года вступил в действие закон об агломерациях, который ввел новый уровень управления агломераций, упразднив провинции вокруг крупных городов.

СОБИРАТЕЛЬСТВО ЗЕМЕЛЬ

В СССР существовала практика проектирования территориально-промышленных комплексов (ТПК), которые вполне можно было бы назвать индустриальными агломерациями. В их числе был Иркутско-Черемховский ТПК, в состав которого поэтапно вошли города: Иркутск, Ангарск и Шелехов. В 1960-х между ними установились производственные связи, развивалась транспортная система. После обрушения советской экономики каждый город стал выживать, как мог, но уже в конце 1990-х пришло понимание того, что необходим совместный план их развития.

В 2005 году проект развития Иркутской агломерации стал обсуждаться в экспертных кругах, а в мае 2006-го губернатор Иркутской области назвал его одним из приоритетных. Базовыми проектами являлось развитие единой транспортной и инженерной инфраструктуры, строительство нового аэропорта, логистического центра, индустриальных парков. Предполагалось создание новых подцентров – деловых, культурных, торгово-развлекательных комплексов и жилых микрорайонов, рассказал на форуме пространственного развития «Гармония многогранности» директор научно-исследовательского центра урбанистики и регионального развития Томского государственного университета Алексей КОЗЬМИН.

Полтора года понадобилось для разработки документа, его общественного обсуждения, разъяснительной работы муниципалитетам. В итоге де-факто агломерация сложилась – есть маятниковая миграция, постепенно осваиваются межгородские земли, однако де-юре ее нет.

Путь «собирания земель» избрала для себя и Красноярская область. Инициатива исходила от губернатора. Проект шел бойко, было подписано межмуниципальное соглашение при посредничестве главы области (а фактически под его давлением), вспоминает Алексей Козьмин. На этом работа остановилась.

Попытки установить межмуниципальное сотрудничество и более тесную связь между городами Томск и Северск (закрытый город Росатома) предпринимались с 2004 года. На сегодня подписано межмуниципальное соглашение под эгидой губернатора. У проекта появился сильный интересант в лице Росатома, с томской областной администрацией корпорация подписала меморандум, содержащий пункт о развитии агломерации.

Развитием Новосибирской агломерации региональные власти стали активно заниматься с 2011 года. Всего же в России формируется около 20 городских агломераций.

Потенциал Большой Москвы и Большого Петербурга сильно отличается от остальных российских городов, поскольку у этих мегаполисов полномочия, административный ресурс и бюджет намного превышают совокупные возможности муниципалитетов.

БОЛЬШОЙ ПЕТЕРБУРГ

Концептуальная стратегия «Большой Петербург. XXI век», разработанная экспертами под руководством Григория Явлинского, неоднократно была презентована и уже представлена лично губернатору. Чиновники Ленинградской области и Петербурга участвуют в ее обсуждении, хотя особого энтузиазма не проявляют. Вместе с тем разработчики надеются, что обсуждение проекта приведет к совместным решениям и он станет основой для поиска компромиссов между заинтересованными сторонами.

Новосибирск (Чтобы увеличить, кликните на фото)
Новосибирск
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

Проблема создания и развития Петербургской агломерации имеет решение, если долгосрочная концепция развития будет создана во взаимодействии власти, бизнеса, общества и экспертов, говорит руководитель фракции партии «Яблоко» в Законодательном собрании Санкт-Петербурга Григорий ЯВЛИНСКИЙ.

Запустить агломерационный процесс может мобилизация совместных усилий на решение некой сверхзадачи, которая не под силу регионам по отдельности, – такой позиции придерживается директор Фонда «ЦСР «Северо-Запад» Марина ЛИПЕЦКАЯ.

С точки зрения вице-губернатора Санкт-Петербурга Михаила МОКРЕЦОВА, в агломерационном процессе первопричинами удачи или провала «являются воля и смысл». Серьезных проблем в том, чтобы потратить деньги одного субъекта на территории другого, нет, утверждает он. Например, город вкладывает деньги в Гатчинский дворец, расположенный в Ленобласти, и многие проблемы по государственному музею-заповеднику решаются совместно.

Город и область уже сделали первый шаг по пути «собирания земель» – создали координационные советы, они работают, но права принятия решений не имеют. Как бы то ни было, теперь важно двигаться вперед, отмечают эксперты.

Этому могут способствовать или противостоять три важных момента, обращает внимание вице-губернатор Ленинградской области Дмитрий ЯЛОВ. Прежде всего, для этого у обеих сторон должна быть мотивация. Она есть и заключается в том, что надо объединять усилия в борьбе за новые источники финансирования – на иностранные и федеральные инвестиции надежд мало.

Инвесторы рассматривают два региона как единое экономическое пространство. Их в первую очередь интересуют затраты на новом месте и лишь во вторую – в каком субъекте находится площадка. При выборе места развития бизнеса важны два фактора – наличие рабочей силы и близость рынка сбыта.

Петербургская агломерация в европейском масштабе очень значимая в части того и другого. «Мы должны конкурировать не между собой, а с другими регионами РФ, странами», – подчеркнул Дмитрий Ялов.

В связи с этим город и область намерены совместно работать, для начала – с отраслевыми ассоциациями. Есть проекты, «по которым готовятся совместные обращения от имени двух губернаторов», сообщил вице-губернатор.

Два других важных момента – нужно тщательно готовить дискуссии и иметь компетентное во всех направлениях экспертное представительство. «Мы испытываем дефицит сообществ, которые способны донести позицию, интересы своей группы, отрасли», – подчеркнул он.

Хорошая модерация позволит вовлечь в дискуссию широкие массы как активных граждан, так и разные бизнес-сообщества, включая малый и средний бизнес. Кроме того, должен быть разработан механизм учета интересов разных групп. Тогда будет установлен и общественный контроль выполнения стратегии развития. В противном случае эта стратегия нужна только чиновникам и разработчикам.

Дефицит организованных сообществ – результат неразвитого гражданского общества, тем не менее надо работать с тем, что есть, а модерации учиться на Западе.

«Западные стратегические документы развития мегаполисов нам кажутся размытыми – мы вроде бы достигли больших высот в четкости и глубине изложения мысли, у нас есть дорожные карты, источники финансирования, партнерские схемы и прочее. На самом деле в Европе принципиально другой подход к процессу разработки документа – там стратегический проект несколько лет предварительно обсуждают все интересанты, они договариваются по небольшому количеству тем, которые являются базовыми», – рассказывает Дмитрий Ялов.

ПОДВОДНЫЕ ТЕЧЕНИЯ

Красноярская агломерация до последнего времени находилась в подвешенном состоянии, но в мае текущего года в Новосибирске на Всероссийской конференции по развитию агломераций нынешний губернатор Красноярского края Виктор ТОЛОКОНСКИЙ заявил: «Агломерация – вещь хорошая, но стимулировать ее развитие не нужно, потому что и без того много первоочередных проблем». Напрашивается вывод: проект будет положен на полку. И это при том, что Красноярск был внесен в 2014 году в перечень пилотных проектов по совершенствованию и апробации механизмов управления развитием городских агломераций, подготовленный Минрегионом РФ.

Концепция Иркутской агломерации была тщательно проработана, но в итоге оказалась замороженной. Главной причиной провала проекта многим виделось то, что лежало на поверхности, – политическая борьба между областным парламентом и губернатором. Однако, по мнению Алексея Козьмина, процесс был остановлен из-за более глубоких, системных «подводных течений».

Проблемы начались изначально, как только губернатор, не вникнув в суть процесса, официально заявил, что города (Иркутск, Ангарск и Шелехов) будут объединяться. Позже он от этой идеи отказался, но «тяже­лая травма» была нанесена – попытки организовать межмуниципальное сотрудничество наталкивались на недоверие.

Иркутск (Чтобы увеличить, кликните на фото)
Иркутск
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

Кроме того, не были учтены последствия агломерации для иркутского строительного рынка. Проект вводил в оборот сотни тысяч квадратных метров за счет новых земельных участков. Это привело бы к снижению цен на земельные участки и квадратный метр жилья в Иркутске. Некоторым участникам рынка выгоден дефицит земель, и они сделали все, чтобы проект был снят с повестки дня.

Но и это не главное. Условия развития регионов уже новые, а подходы остались старыми – в этом Алексей Козьмин видит глубокую системную причину противодействия агломерационным процессам.

В советское время функция планирования и управления развитием регионов была жестко централизована. Главными объектами являлись промышленные предприятия, а уже вокруг них выстраивались жилые микрорайоны и инфраструктура жизнеобеспечения. Городские власти не управляли развитием города, их главной задачей было поддержание стабильного функционирования городской инфраструктуры – инженерной и транспортной, социальной. Сегодня ситуация изменилась с точностью до наоборот – уже не город развивается вслед за предприятием, а предприятие выбирает подходящий город.

Несмотря на то что правительство РФ объявило о курсе на переход от сырьевой экономики к производству продукции и технологий с высокой долей интеллектуального капитала и нематериальных активов, региональные управленцы продолжают ориентироваться исключительно на крупные индустриальные проекты.

По мнению эксперта, возможны два варианта развития агломерации: либо действовать сверху принудительно и жестко через федеральное законодательство, либо – снизу вразвалочку, на основе межмуниципальных проектов.

Органы местного самоуправления неохотно идут даже на переговоры. В связи с этим нужно исходить из общих частных интересов, заключать между муниципалитетами соглашения о сотрудничестве по поводу совместной организации полигонов ТБО, содержания дорожной сети, организации троллейбусной линии между городами и т. д. По этому пути пошли Красноярск, Челябинск, Екатеринбург.

«Для меня выбор не очевиден – сопротивление агломерационным процессам будет всегда, потому что это очень сложное образование и всегда чьи-то интересы будут ущемлены – чиновников и депутатов разного уровня, застройщиков и т. д.», – говорит Алексей Козьмин.

Но в любом случае необходимо принимать схемы территориального планирования агломераций, причем вводить их нужно законодательно в жестком режиме, с заказом со стороны субъекта Федерации, для того чтобы защитить эту территорию от хаотичного освое­ния, необдуманного использования, и до тех пор, пока муниципалитеты не научатся договариваться. А договариваться они начнут, когда у них появятся финансовые ресурсы.

«Если мы все средства будем по-прежнему концентрировать на федеральном уровне, то без вариантов – возможна только вертикаль­ная модель агломерализации, то есть китайский путь».

ДАЛЬНОВИДНЕЕ – ДОГОВАРИВАТЬСЯ

Долгое время занимающийся вопросами межмуниципального, межрегионального сотрудничества профессор РАНХиГС Эмиль МАРКВАРТ считает, что с юридической точки зрения гибридной и какой-то особенной, русской, модели не существует. Все зависит от того, кто принимает значимые решения: если их принимают муниципальные образования – это договорная модель, если государственный орган – административная.

Административный механизм в основном нравится глобалистам и технократам, а в России к этому добавляется тяга к вертикали. Кажущаяся легкость реализации этой модели – только в краткосрочной перспективе. В средне- и долгосрочной – более устойчива договорная модель, подчеркивает он. Поэтому для России более приемлема горизонтальная модель, при этом важно, чтобы была сохранена правосубъектность муниципальных образований, которые вой­дут в агломерацию.

Но европейская модель предполагает более высокий уровень договороспособности сторон, чем существующий. «С этим в России большая проблема не только в управлении, но и в обществе в целом, просто на уровне публичного управления эта проблема отражается очевиднее всего», – заметил Эмиль Маркварт.

Санкт-Петербург (Чтобы увеличить, кликните на фото)
Санкт-Петербург
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

Важно, чтобы все проекты, действия, которые реализуются в агломерационном пространстве, были максимально прозрачны и публичны – граждане должны иметь реальную возможность участвовать в принятии решений не только на стадии разработки проекта, но и на стадии его реализации.

Что касается организационно-правовой модели реализации агломерационных планов, то профессор против создания единого юридического лица в качестве исполнительного органа. По его мнению, если речь идет о проектной организации агломерации, то под каждый проект может быть образовано отдельное юридическое лицо. Если возможно инициировать коммерческие проекты (например, в сфере обращения с ТБО), то это могут быть межмуниципальные ООО. При реализации социальных проектов – некоммерческие организации. С точки зрения правового регулирования межмуниципальной хозяйственной кооперации в РФ есть довольно много пробелов, тем не менее базовые нормы существуют и дают возможность начать эту работу, заключил эксперт.

Все проекты развития агломераций ориентированы на гармоничное развитие городской среды, современные инновационные технологии, гибкую маркетинговую политику по отношению к инвесторам. Поэтому эти проекты важны как для конкретных городов-миллионников, так и для развития страны и модернизации ее экономики.

Ирина Кравцова

Исследование микрорайона

Подборка для Вас

X