Актуальное

Под грузом юридической надстройки: о контроле качества строительства

Развитие российской нормативной базы в строительстве сегодня во многом сводится к изощрениям в юридических формулировках. Это представляет большую опасность для отрасли.

Обрушившееся здание
Волков: Нет ни одной аварии по причине соблюдения требований отечественных норм. Они возникают только в результате отступления от них
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

Многие считают отечественную нормативную базу в строительстве слабее европейской. Но это не так. Все нормативные документы вплоть до 1990 года разрабатывались, составлялись и пересматривались на основании результатов научных исследований.

В конце прошлого года на семинаре, проведенном «Федеральным центром нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве», ученый секретарь НИИЖБ им. А. А. Гвоздева к. т. н. Юрий Волков отметил:

«Можно утверждать, что по широте охвата различных вопросов проектирования, изысканий, технологии и организации строительства, монтажа оборудования, пожарных требований, правил эксплуатации, санитарии и т. д. отечественная нормативная база в ряде вопросов более совершенна, чем международная (в частности, европейская). В любом СНиПе практически за каждой формулой стояла диссертация или в крайнем случае очень надежный эксперимент. В нашем НИИЖБ во времена Гвоздева (организатор первой в СССР лаборатории железобетонных конструкций и ее бессменный руководитель на протяжении почти 60 лет в 20–80-е годы ХХ столетия. – Прим. ред.) все новые редакции СНиПов проходили опытное проектирование, опытную проверку».

С переходом на добровольное применение строительных стандартов в России качество СМР не повысилось, а число обрушений строительных конструкций увеличилось

В советской нормативной базе не было областей без соответствующих норм, рекомендаций и т. д. Один только НИИЖБ, который остается головной организацией в области технического нормирования по бетону и железобетону, за время своего существования разработал больше 70 ГОСТов, несколько СНиПов, огромное количество стандартов организаций, а также рекомендаций, пособий, инструкций и т. д. – в общей сложности свыше 300. Для сравнения: Американский институт бетона (ACI, American Concrete Institute) подготовил 250, а технический комитет ISO, аккредитованный на нормирование по железобетону, создал всего 40 документов.

«У нас отличная, мощная, детализированная база, – подчеркнул Юрий Волков. – Нет ни одной аварии по причине соблюдения требований отечественных норм. Они возникают только в результате отступления от них».

Модернизация правового поля

Строители
Активное строительное нормотворчество 2000-х годов увенчалось принятием закона № 384-ФЗ “Технический регламент о безопасности зданий и сооружений” от 30 декабря 2009 года
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

Однако любая нормативная база нуждается в модернизации, поскольку документы устарели с технической точки зрения. К сожалению, взялись в основном за юридическую, а не за техническую сторону вопроса.

Вокруг разработки и принятия закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года в профессиональной среде развернулась дискуссия: в первой редакции документа отсутствовало понятие «Строительные нормы и правила» – святая святых и настольная книга каждого проектировщика. А понятие «норма» было привязано исключительно к стандартизации.

Сегодня некоторые положения закона довольно странно читаются в контексте нынешних политических реалий. «Закон ставит международные нормы выше отечественных», – заявляет директор ООО «СеверГрад» Виталий Реут.

Действительно, в статье 4 часть 4 нынешней редакции закона указано: «Если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство РФ».

«Мало того что закон № 184-ФЗ позволяет заключать международные договоры, игнорируя отечественные нормы, так еще и обязывает принимать новые законы, если иностранный партнер потребует этого в рамках международного договора», – прокомментировал Виталий Реут.

СПРАВКА

Российская нормативная техническая база по проектированию и строительству содержит около 1200 нормативных документов,в том числе около 160 СНиП и сводов правил, более 900 национальных и межгосударственных стандартов, из них 142 национальных стандарта и 34 стандарта СЭВ, несколько тысяч других документов: МДС, РДС, СН, ТСН и т.п.

Это положение до сих пор остается в силе. Его не исключили, даже когда в закон вносили концептуальные поправки – двумя законами с одинаковым названием «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», сначала № 65-ФЗ от 1.05.2007, потом № ФЗ-385 от 30.12.2009 года.

Строительная документация
(Чтобы увеличить, кликните на изображение)

В нулевые годы также были созданы такие основополагающие для строительного проектирования законы, как «Градостроительный кодекс РФ» от 24.12.04 № 191-ФЗ, «Об энергосбережении…» от 23.11.09 № 261-ФЗ, технические регламенты (ТР) «О требованиях пожарной безопасности» от № 123-ФЗ от 22.07.08, «О безопасности низковольтного оборудования» от 27.12.09 № 347-ФЗ и др. Вышло немало постановлений и распоряжений правительства, приказов министерств и ведомств, в частности Минрегиона, которого уже не существует, а его приказы и письма имеют юридическую силу.

Активное строительное нормотворчество 2000-х годов увенчалось принятием закона № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года. Будучи спорным, этот документ все же реабилитировал «пораженные в правах» СНиПы (по которым благополучно продолжалось проектирование), придав им статус Сводов правил (СП). Однако, чтобы осознать их значение для безопасности строительства, законодателям понадобилось семь лет.

Процесс законотворчества продолжается. «Я подсчитал, что с момента вступления в силу Градостроительного кодекса он меняется в среднем каждые два месяца», – делится своим опытом работы с нормативными документами президент ООО «Группа компаний Н.Э.П.С.» Виктор Зозуля.

В прошлом году наконец-то был принят закон о стандартизации (№ 162-ФЗ от 29 июня 2015 года), который начал разрабатываться задолго до закона о техническом регулировании, так как должен был составить доказательную базу всего того, что будет заложено в законе о техрегулировании. Но сейчас он нацелен на решение другой задачи – закон прежде всего должен гармонизировать нашу терминологию, понятия и требования в соответствии с нормами ВТО. При этом одна из основных задач стандартизации – создание и развитие системы подготовки стандартов  – не решена.

Грузный хаос

Законотворческие усилия начала третьего тысячелетия модернизировали правовое поле строительного комплекса, однако так и не придали ему логической завершенности. В идеале система технического регулирования строительства наряду с техническим регламентом безопасности зданий и сооружений должна включать такие же документы для градостроительных образований, а также строительных материалов.

Закон о техническом регулировании ставит международные нормы выше российских

Вопросы безопасности градостроительных образований формально отражены в Градостроительном кодексе, а что касается материалов, то разрабатываемый проект № 192544-5 федерального закона «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий» уже пережил четыре редакции, но до сих пор не принят Госдумой.

Таким образом, нынешней системе технического регулирования строительства не хватает некоторых важнейших документов, а те, которые существуют и действуют, – слишком многочисленны, громоздки, к тому же постоянно меняются и порой противоречат друг другу.

«Все это оборачивается трудностями при проектировании, прохождении экспертизы проектной документации, получении разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, а также нередко вызывает судебные коллизии», – считает Виктор Зозуля.

Итак, в постсоветскую эпоху стройная, логически выверенная и научно обоснованная система нормативной документации обрела хаотичную и грузную юридическую надстройку. Законодатели и чиновники «прошлись» и по техническому базису, который по идее должен подпитываться достижениями научно-технического прогресса.

Компромиссная обязательность

Среди чиновников с экономическим и юридическим образованием бытует мнение, что обязательность применения нормативных документов является тормозом для развития рыночных отношений, создает административные барьеры. Возможно, это не лишено смысла в сфере производства товаров широкого потребления, но небезопасно в сфере строительства.

Нынешнее нормотворчество в строительной отрасли представляет собой возведение Вавилонской башни людьми, говорящими на разных языках

Более того, с переходом на добровольное применение стандартов в России качество строительных работ не повысилось, а число обрушений строительных конструкций выросло. Этот факт был, в частности, отмечен в резолюции III Всероссийской конференции по бетону и железобетону, состоявшейся в Москве в мае 2014 года.

Закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 года регламентировал добровольность применения стандартов, ссылаясь на международную практику. Поддержав принцип добровольности, правительство все же было вынуждено пойти на уступки профессиональному сообществу и выделило квоту из 91 обязательного документа против предлагавшихся более двух тысяч.

Компромиссный перечень обязательных к применению нормативных документов был утвержден распоряжением правительства РФ № 1047 в июле 2010 года, через семь с половиной лет после принятия закона о техрегулировании. Перечень пережил еще две редакции, утвержденные постановлениями правительства № 1521 от 26.12.2014 года и № 1033 от 29.09.2015 года соответственно. В новых редакциях не были исправлены принципиальные ошибки первоначального списка, касающиеся разделения документа на обязательную и добровольную части, что привело к юридическому хаосу.

«К сожалению, юридический язык давит на инженеров и архитекторов, привыкших работать с конкретными физическими величинами, научно-техническими понятиями и законами физики, на основании которых выработаны нормативы по расчетам и проектированию, а не витиеватыми юридическими формулировками, которые к тому же дают полную свободу их манипуляции и интерпретации», – сетует Виталий Реут.

Вопиющие примеры

Трудно переоценить важность СНиП 52- 01-2003 «Бетонные и железобетонные конструкции. Основные положения» (по-новому он обозначается как СП 63.13330.2012), поскольку железобетон используется в 90% строительных объектов. Документ, включенный в обязательный перечень, содержит ссылки на 13 сводов правил (СП) и 32 ГО СТа – всего на 45 нормативов. Однако из них в обязательный перечень попало всего 11 документов: 9 СНиПов (СП) и 2 ГОСТа. Остальные 34 не числятся ни в каких перечнях: ни для обязательного, ни для добровольного применения. Однако без них невозможно применение СНиП 52-01-2003.

Бытует мнение, что обязательность применения нормативных документов является тормозом для развития рыночных отношений, создает административные барьеры

Не менее болезненным метаморфозам подверглись и ГОСТы. В обязательный перечень включен ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния». Однако его неотъемлемая часть – приложения – поделена на обязательные и добровольные. Составители перечня объявили обязательными только приложения Б, В, К и Л. Но, например, приложения Г, М, Н, У обозначены как обязательные самим ГОСТом 31937-2011.

Путаница, порожденная искусственным разделением нормативов на части обязательного и добровольного применения, со временем только усугубляется. В последней редакции перечня стандартов и сводов правил для обязательного применения (Постановление правительства РФ № 1033 от 29.09.2015 года) добавлен ГОСТ 18105-2010 «Бетоны. Правила контроля и оценки прочности». И получилось, что этот обязательный ГОСТ предписывает контролировать обеспечение в бетоне характеристик, установленных другим ГОСТом 26633-2012 «Бетоны тяжелые и мелкозернистые. Технические условия», который является документом добровольного применения. «К сожалению, подобную юридическую чехарду вы найдете не только в области железобетонных конструкций и обследования зданий, но и во всех без исключения областях архитектурного и строительного проектирования», – добавляет Виталий Реут.

Неаккуратная актуализация

К сожалению, подобный подход наблюдается и при актуализации норм. «Раньше над одним СНиПом работали десятки профильных институтов, сотни лабораторий и тысячи специалистов, и документ рождался несколько лет. Сегодня, обладая крайне ограниченным людским ресурсом, мы пересматриваем документы максимум за девять месяцев. При этом пытаемся использовать международный опыт, – сетует заведующий сектором НИИЖБ им. А. А. Гвоздева, профессор МГСУ к. х. н. Вячеслав Фаликман. – Берутся старые СНиПы, поправляются ссылки, кое-что заимствуется из зарубежных норм. Меня насторожили заявления, прозвучавшие на одной из конференций, о том, что мы сейчас быстренько актуализируем оставшиеся 300 СНиПов, выпустим их в виде Сводов правил, и на этом работу с системой нормативных документов можно считать выполненной. Но ведь это профанация».

Говоря о нормативной базе в целом, Виталий Реут выделяет основные недостатки: «Во-первых, это приоритет международных норм. Во-вторых, наша нормативная база превратилась в лоскутное одеяло, сшитое разными ведомствами (Минстроем, МЧС, Минздравом) со своим понятийным аппаратом у каждого и окончательно спутанное нитями обязательного и добровольного применения. В-третьих, юридическое многословие, которое порождает разнообразие трактовок и, следовательно, допускает вольности исполнителей и размывает их ответственность. Мне кажется, нынешнее нормотворчество в нашей отрасли представляет собой строительство Вавилонской башни людьми, говорящими на разных языках. И такой объект не может быть возведен по определению».

Нынешнее техническое регулирование в строительном комплексе представляет собой, по аналогии с марксистским учением об общественно-экономической формации, базис и надстройку. Базис – это система нормативной документации, разработанная на основе достижений науки и техники ХХ века и подлежащая актуализации под реалии XXI века. Надстройка – совокупность законодательных актов, пока не доведенных до уровня системы, постоянно меняющихся в зависимости от политико-административной конъюнктуры.

При этом технический базис пребывает в опасной стагнации, а юридическая надстройка разрастается. Понятно, что плодить витиеватые юридические формулировки и выпекать из них очередные документы непрямого действия гораздо проще и дешевле, чем проводить лабораторные испытания, сложные инженерные расчеты и на этой основе выводить нормативные показатели, обеспечивающие безопасность строительства и эксплуатации зданий и сооружений.

Антон Жарков

Партнер темы ООО “СеверГрад”

В печатной версии название статьи – “Под грузом юридической надстройки” (журнал “Строительство и городское хозяйство”, № 164, апрель, 2016 г.)

Исследование микрорайона

Новости партнеров

Загрузка...

Смотрите также

X