Актуальное

Социальная эквилибристика: об инфраструктуре для населения

В условиях рецессии невозможно строить школы, больницы, библиотеки исключительно за счет бюджета или инвесторов. Нагрузку по созданию социальной инфраструктуры между государством и бизнесом следует распределить.

Темпы возведения социальной инфраструктуры отстают от жилищного строительства (Чтобы увеличить, кликните на фото)
Темпы возведения социальной инфраструктуры отстают от жилищного строительства
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

К такому мнению пришли участники стратегической сессии «Социальная сфера – найти баланс интересов», состоявшейся в рамках Инфраструктурного форума Санкт-Петербурга, организованного нашим издательством.

Темпы возведения социальной инфраструктуры отстают от жилищного строительства. Как отметил генеральный директор Knight Frank St. Petersburg Николай Пашков, обеспечение новостроек социальными объектами – ключевая проблема Петербурга. «В Ленинградской области, где ведется активное освоение территории вдоль границ города, ситуация без преувеличения драматична», – заметил эксперт. Власти Петербурга и области предпринимают действия для снижения напряженности, но решают эту задачу по-разному.

С миру по нитке

В 2015 году в бюджете Санкт-Петербурга было предусмотрено 21,937 млрд рублей на строительство социальных объектов, в том числе 26 детских садов и 14 школ. Однако адресная инвестиционная программа комитета по строительству была исполнена лишь на 74%, что стало одной из причин сокращения бюджетного финансирования этого направления. В 2016-м расходы АИП урезаны на 2,3 млрд рублей. Сроки завершения строительства некоторых объектов перенесены на 2017 год.

В этом году планируется ввести в эксплуатацию восемь детских садов в шести районах города. Всего в адресной программе на 2016–2018 годы предусмотрено строительство 19 дошкольных образовательных учреждений, 18 объектов здравоохранения, из которых в 2016 году планируется ввести пять.

По линии комитета имущественных отношений на выкуп бывших детских садов, школ, поликлиник, которые сейчас находятся в распоряжении бизнеса и не используются по назначению, в 2016 году предусмотрено 6,7 млрд рублей против 3,5 млрд годом ранее.

Одновременно к строительству социальных объектов привлекаются и инвесторы. За их счет в 2016 году ожидается ввод в эксплуатацию трех школ, совмещенной школы-сада, амбулаторно-поликлинического комплекса и несколько детских садов. Применяемая в Петербурге практика «дарения» социальных объектов, узаконенная в 2015 году постановлением «Об учете затрат на строительство объектов транспортной и социальной инфраструктуры при реализации проектов строительства, реконструкции объектов капитального строительства на территории Санкт-Петербурга», стала тяжелым бременем для застройщиков.

Ситуация усугубляется кризисом. По разным оценкам, доля социальной инфраструктуры в стоимости квадратного метра в зависимости от объекта составляет 6–15%. Следует понимать, что расходы бизнеса на социальные объекты закладываются в стоимость жилья. В свою очередь, покупательская способность снижается.

Как отметил председатель совета директоров ГК Normann Виктор Сеппенен, согласно недавно проведенным опросам, 62% потенциальных дольщиков считают, что цены на новостройки не должны расти. Вместе с тем расходы строителей не уменьшаются.

Необходимо пересмотреть действующие принципы нормирования социальной инфраструктуры (Чтобы увеличить, кликните на фото)
Необходимо пересмотреть действующие принципы нормирования социальной инфраструктуры
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

«Себестоимость строительства растет по причине валютных колебаний. В силу жесткой конкуренции не меняются расценки на подрядные работы, но со строительными материалами складывается парадоксальная картина. Например, этой весной цены на арматуру выросли более чем в два раза всего за пару месяцев», – комментирует Виктор Сеппенен.

Негативное влияние на строительный рынок и развитие социальной инфраструктуры оказывают и законодательные пробелы. По мнению Николая Пашкова, следует пересмотреть действующие принципы нормирования социальной инфраструктуры. Сегодня этот показатель находится в прямой зависимости от вводимых квадратных метров, при этом не учитывает реальных потребностей людей в том или ином соцобъекте. «В элитной квартире площадью 150 кв. м могут проживать три человека, тогда как в студии или однушке экономкласса также три или даже шесть человек. Пока нет точной настройки, решения по обеспеченности соцобъектами будут малоэффективными», – отметил он.

Другой не менее острой проблемой, нуждающейся в законодательном регулировании, является двойное налогообложение инвесторов, возводящих социальные объекты. Дело в том, что строительство детских садов и школ застройщик может финансировать исключительно из прибыли компании, так как законом запрещено использовать средства дольщиков на эти цели. В результате строители помимо налога на прибыль в размере 20% после передачи городу объекта вынуждены перечислять в бюджет еще и НДС – 18%. Между тем за последние три года застройщики подписали более 160 соглашений о передаче социальных объектов городу.

Налоговое регулирование – это проблема, признает Виктор Сеппенен. «Хотя на практике застройщики финансируют создание социальных объектов, они не могут включать эти расходы в общую себестоимость строительства. В результате если школа площадью 20 000 кв. м стоит более миллиарда рублей, то только на этом объекте застройщик теряет 20 млн. Строительные компании ждут от власти радикальных шагов для решения этой проблемы», – отметил Виктор Сеппенен.

С подобной проблемой сталкиваются многие застройщики. В конце 2015 года они лоббировали поправки в федеральный закон о долевом строительстве, которые позволяют направлять средства дольщиков в том числе и на социальную инфраструктуру. Но эти поправки пока находятся на рассмотрении и не приняты Госдумой.

Создание социальных объектов для нас – это не только обременение, но и новые возможности, дополнил директор департамента организационного развития ГК «Эталон» Иван Черныш. «Мы строим не просто дома, а стремимся создавать комфортную жилую среду. В составе наших объектов создаются группы дневного пребывания детей, отдельно стоящие детские сады и школы. Также в прошлом году в одном из наших жилых комплексов открылся центр репродуктивной медицины», – рассказал он.

По его словам, наличие таких объектов повышает привлекательность строительных проектов, их рыночную капитализацию. При этом строить приходится за свой счет, что становится большой нагрузкой для строительных компаний, соглашается Черныш. Чтобы оценить масштаб строительства социальных объектов, он представил следующую статистику. В портфель проектов ГК «Эталон» включены объекты, рассчитанные на 6000 мест в учреждениях для детей. В этом году сдается школа на 825 учащихся, в следующем – два детских сада на Московском проспекте и Васильевском острове.

Темпы возведения социальных объектов в Петербурге и Ленобласти отстают от жилищного строительства (Чтобы увеличить, кликните на фото)
Темпы возведения социальных объектов
в Петербурге и Ленобласти отстают
от жилищного строительства
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

Есть сложности и с передачей уже созданных бизнесом социальных объектов региональным властям. «В законодательстве не проработан вопрос содержания и эксплуатации соцобъектов с момента их постройки до организации в них хозяйственной деятельности», – сказал Иван Черныш.

Как следствие, на рынке внедряются новые схемы «дарения» социалки. Один из возможных вариантов – сдача такого объекта в аренду по символической цене, рубль в год. При этом объект остается в собственности застройщика, а договор аренды должен действовать не менее 10 лет.

Несмотря на множество неурегулированных моментов, по данным городского комитета по строительству, в 2016 году планируется построить 55 объектов социальной инфраструктуры: 29 – за счет средств бюджета и 26 – за счет инвесторов.

Однако, по оценкам специалистов, если двигаться такими темпами, то к 2020 году в городе будет в пять раз меньше детских садов и в четыре раза меньше школ, чем необходимо.

Налоговый поиск

В Ленинградской области в 2015 году было введено в эксплуатацию 40 объектов социальной инфраструктуры: среди них 19 детских садов, семь объектов физической культуры и спорта и столько же фельдшерско-акушерских пунктов, две поликлиники. На объекты адресной инвестиционной программы потрачено 6,7 млрд рублей.

В 2016 году финансирование областной адресной инвестиционной программы увеличено до 7,06 млрд рублей. Планируется ввести в эксплуатацию корпус Ульяновской психиатрической больницы, перинатальный центр в Гатчине, шесть детских садов, одну школу во Всеволожском районе, детскую школу искусств в Тосно.

Отдельно в рамках государственной программы образования Ленобласти в 2014 и 2015 годах 16 детских садов выкупили у ООО «ЛСР. Строительство С-З» на 2,2 млрд рублей. В 2016 году предусмотрен выкуп еще двух детских садов за 282,2 млн рублей.

В Ленинградской области подходы к строительству социальной инфраструктуры отличаются от Петербурга. Уже четыре года действует программа «Социальные объекты в обмен на налоги». На поступления от застройщиков регион выкупил семь объектов. В текущем году планируется выкупить 21 детский сад и школы.

За шесть лет бюджет собирался потратить 15 млрд рублей на выкуп у строителей 60 социальных объектов. Однако налогов застройщиков на выкуп запланированных объектов не хватает. По данным областного правительства, чтобы обеспечить жителей новостроек учреждениями культуры, здравоохранения, спортивными, образовательными объектами, дорогами и объектами пожарной охраны, необходимо 142 млрд рублей. Из этой суммы 38% – объекты образования, 20% – спорт, 17% – дороги, 13% – здравоохранение и 10% – культура.

«Важно найти баланс интересов. Пока девелоперы и власти недовольны друг другом, – охарактеризовал ситуацию заместитель генерального директора института территориального планирования «Урбаника» Александр Холоднов. – Мы сопоставили объемы строительства и потребности жителей в социальной инфраструктуре. Получилось, что при нынешних темпах строительства на уровне 2 млн кв. м в год на создание этих объектов необходимо ежегодно направлять до 10 млрд рублей». Действующий механизм «социальная инфраструктура в обмен на налоги» не обеспечивает поступления необходимых средств. По информации, которую публикует комитет по строительству Ленинградской области, в 2015 году налоговые отчисления застройщиков в областной бюджет составили только 2 млрд рублей, что недостаточно.

Некоторые участники строительного рынка считают, что проблемы по ряду позиций могут разрешиться с объединением двух субъектов – Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

При создании или реконструкции медучреждений следует учитывать, каким оборудованием будет оснащаться объект (Чтобы увеличить, кликните на фото)
При создании или реконструкции медучреждений следует учитывать, каким оборудованием будет оснащаться объект
(Чтобы увеличить, кликните на фото)

«Разделение на город и область порождает многочисленные вопросы. Еще несколько лет назад даже подключение объекта к инженерным коммуникациям вызывало проблемы. Это напоминало железный занавес, – констатирует Виктор Сеппенен. – Сейчас ситуация изменилась радикально в лучшую сторону. Но это не значит, что все вопросы решены. Позиция Ленинградской области проста и понятна: люди, для которых мы строим в ближних границах Санкт-Петербурга, каждый день ездят на работу в город и там же оставляют свои налоги. Область в такой ситуации ничего не выигрывает. Но половина проблем могла бы исчезнуть, если бы Санкт-Петербург и Ленобласть выступали как единый субъект Российской Федерации, с единой налоговой базой и общими интересами».

Чтобы снизить напряженность, власти Ленобласти разработали новую программу «Светофор», которая подразумевает разделение территории ЛО на три зоны. Изначально в красной зоне планировалось отменить выкуп всех социальных объектов и заставить застройщиков за свой счет строить инженерию, внутриквартальные дороги. В желтой зоне выкуп планировалось оставить только в размере 50% от стоимости объекта. В зеленой зоне правила игры не менялись.

После дискуссий по внедрению программы «Светофор» было предложено вернуться к процедуре выкупа детских садов и школ с рассрочкой на 7–10 лет. При этом в правительстве потребовали, чтобы строительство жилья и социальной инфраструктуры велось параллельно.

С учетом отложенного фактора за 20 лет население удвоится, следовательно, в два раза вырастет нагрузка на бюджет. А при сложившейся ситуации с развитием социальной базы, по мнению Александра Холоднова, экономить придется на качестве. Назревает необходимость структурировать расходы и искать альтернативные варианты финансирования.

Ключ к партнерству

Сегодня вводятся механизмы реализации проектов по строительству социальной инфраструктуры, предполагающие перераспределение рисков между государством и инвестором. «Такие механизмы давно существуют, – утверждает руководитель практики ГЧП ООО «Градостроительные решения» Ольга Батура. – Это проекты комплексного освоения территории, закрепленные в Земельном кодексе РФ с 2004 года, и механизм реализации проектов на основании государственно-частного партнерства».

Говоря о законодательной базе, регламентирующей различные формы ГЧП, специалист отметила, что в начале этого года вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты». Кроме этого, с 2005 года действует Федеральный закон от 21 июля 2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

«На сегодняшний день администрация Санкт-Петербурга все новое строительство рассматривает через призму проектов комплексного освоения территории. Инвестора обязывают обеспечить пятно застройки объектами социального назначения, которые впоследствии безвозмездно передаются городу, несмотря на то, что подавляющее большинство проектов по жилищному строительству реализуется в формате точечной застройки», – говорит Ольга Батура.

Несмотря на принятые законы, механизм ГЧП при строительстве объектов социальной инфраструктуры применяется не так часто. По мнению Ольги Батура, для инвесторов сдерживающим фактором является несовершенство действующего законодательства.

«Например, не допускается включение расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного и школьного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в таких организациях. Этот запрет не позволяет включить в расходы на реализацию образовательной программы капзатраты инвестора и стоимость услуг по техническому обслуживанию объектов, – поясняет эксперт. – При этом город отказывается рассматривать проекты ГЧП, предполагающие, по сути, схему кредитования инвестором строительства социальных проектов, когда тот предоставляет средства сейчас, а город осуществляет выплаты в рассрочку, за исключением каких-то действительно капиталоемких проектов вроде консультативно-диагностических медицинских центров».

ГЧП или концессионное соглашение – идеальный формат для реализации строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, таких как школы, детские сады и поликлиники, уверена Ольга Батура. По ее словам, такое партнерство позволяет учитывать интересы частного инвестора и решать задачи повышения доступности социальных объектов посредством единовременного привлечения внебюджетных средств в объеме, достаточном для свое­временного обновления и модернизации социальных объектов. Однако таких проектов крайне мало. Бизнес и власть в начале пути.

«В марте текущего года мы подписали с комитетом по инвестициям Санкт-Петербурга меморандум о реализации объектов социальной инфраструктуры в составе СП инвестиционных проектов. Предполагаются два сценария реализации – либо это ГЧП, предусматривающее последующий выкуп, либо долгосрочная аренда. Надеемся, что появятся точки соприкосновения и мы сможем найти общий язык с администрацией», – рассказал Иван Черныш.

Не только стены

Для создания качественной городской среды недостаточно просто возвести объекты социальной инфраструктуры – их необходимо обеспечить современным инновационным оборудованием, технологическими решениями. Для принятия лучших решений важно выстроить полноценное взаимодействие между строителями, поставщиками и потребителями услуг.

«Существуют пробелы проектирования, которые приводят к сложностям при эксплуатации учреждений здравоохранения, – говорит генеральный директор компании «КЕЛЕАНЗ Медикал» Елена Кириленко. – При создании или реконструкции медучреждений в процессе проектирования надо учитывать самое главное – каким оборудованием будет оснащаться объект. Однако в проектах зачастую вообще отсутствует раздел о медицинских технологиях. Существует нормативная база, табель оснащения оборудованием, разработанный Минздравом РФ, СНИПы, СанПИНы, ГОСТы. Но на местах не всегда получают информацию о новых возможностях».

Механизм ГЧП при строительстве объектов социальной инфраструктуры применяется редко

По наблюдению специалистов компании, процесс оснащения медучреждений порой ведется хаотично. Чтобы соединить требования и возможности, проанализировать проекты под углом медтехнологий, нужен интегратор. И вопрос не только в оборудовании. Во внимание надо принимать и процесс работы персонала.

«На этапе проектирования мы взяли на себя задачу обеспечить удобства для работы медперсонала, – рассказывает Елена Кириленко. – Например, в одном из проектов получалось, что медсестра проходит за смену 10 км. Также не были предусмотрены вопросы, связанные с пребыванием пациентов с ограниченными возможностями. Эти нюансы важно учитывать для оптимального функционирования медучреждений. Мы постоянно изучаем базу данных, общаемся с врачами и средним медперсоналом, поэтому можем скомпоновать то, что производится в мире, с тем, что необходимо нашим больницам и поликлиникам, так, чтобы получить эффективно функционирующее медучреждение».

Вопросы эффективной эксплуатации объектов социальной инфраструктуры подразумевают наличие современного контрольного оборудования. В Санкт-Петербурге разработана и внедряется система автоматического погодного регулирования для существующих ИТП с элеваторным присоединением для зданий различного назначения.

Оснащение дома старого фонда такой системой в три-четыре раза дешевле строительства АИТП и окупается за два-три отопительных сезона. Потребление тепла в доме, оборудованном системами регулирования, снижается на 20%, соответственно, сокращается платеж. И появляется возможность идти дальше: утеплить дом, чердаки и цокольные этажи, сократив и потребление, и платежи еще на 30%.

Это реальный инструмент, который позволит исключить избыточное потребление тепла. «Социальная сфера опирается на инженерную инфраструктуру, – говорит генеральный директор компании «Системы эффективного теплоснабжения», член Общественного совета при вице-губернаторе Санкт-Петербурга по содействию уполномоченным исполнительным органам государственной власти города в осуществлении контроля за выполнением организациями жилищно-коммунального комплекса своих обязательств Евгений Хачатуров. – Поэтому для нее важно использовать потенциал энергосбережения, ведь бюджет – фиксированная величина, для которой не пройдена грань оптимизации системы теплоснабжения».­

Эксперт справедливо отмечает, что созданная в иных экономических условиях инженерная инфраструктура сегодня нуждается в глубокой модернизации. И если современные здания оснащаются приборами, предотвращающими избыточное потребления тепла, то ранее построенные дома необходимо и оснащать ими, и проводить мероприятия по повышению их теплоэффективности.

«Все построенные до 2000 года социальные учреждения нуждаются в модернизации, – подчеркивает Евгений Хачатуров. – Нашей компанией разработана технология, которая позволяет контролировать и регулировать поступление тепла. Системами можно оснащать учреждения культуры, спорта, образования и здравоохранения, что позволит сделать более экономичным потребление тепла. И это колоссальный потенциал энергосбережения, экономия миллиардов рублей только за один отопительный сезон. Срок окупаемости оборудования составляет два-три года. Наглядно это иллюстрирует пример оснащения одного из общеобразовательных учреждений – детского сада № 5 Красногвардейского района. За отопительный сезон сэкономлено 20,9% тепла, или 130 000 рублей».

Учитывая, что в городе и области тысячи социальных учреждений, экономия может составить миллиарды рублей, которые можно направить на создание новых объектов там, где они в дефиците.

 Любовь Ежелева

В печатной версии название статьи – “Социальная эквилибристика” (журнал “Строительство и городское хозяйство”, № 166, июнь 2016 г.)

Исследование микрорайона

Новости партнеров

Загрузка...

Смотрите также

X